生态环境导向EOD开发模式详细解析

黄雪静   王政

“绿水青山就是金山银山”（简称“两山论”)是习近平总书记2005年提出的关于经济发展与环境保护双赢理念的生动比喻。这一发展理念为人与自然由冲突走向和谐指明了发展的方向，就是人与自然双重价值的共同实现。守望绿色，走可持续发展道路，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。2018年4月16日，中华人民共和国生态环境部正式揭牌成立，取代原环境保护部，正式把生态文明建设提到建制层面。此后，国家出台了系列生态环境保护及治理的法律法规，为生态环境建设提供法律和政策保障。其中，生态环境导向的开发模式（EOD）是实际操作层面最重要的一环。

一、 什么是EOD模式

2020年9月16日实施的环办科财函〔2020〕489号《生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公厅关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》已经明确了EOD模式的定义。

即，EOD模式为生态环境导向的开发模式（Ecology-Oriented Development，简称EOD模式），是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。

EOD模式运行机制图

二、 EOD模式的实施要义

考虑到生态环境治理投资资金的主要来源于各级政府财政预算内资金、地方债券、社会资本等，以及可能性的金融风险、地方政府债务风险以及生态环境治理与生态环境质量改善带来的价值提升相互割裂，环保产业缺乏自我造血功能，可持续发展能力有待提高。EOD模式的核心要义是将生态环境治理纳入开发项目的投入要素，从而通过提前锁定生态环境保护产生的收益，将其转化为对生态环境治理相关项目投入的反哺，以此来减少政府在公益性生态环境治理项目的财政投入。即，在提升生态环境治理项目造血功能同时，降低政府在公益性生态环境治理项目的的投资或付费，以此来达到提高环保产业可持续发展能力，此为推进EOD模式的目标。

具体主要有以下三个内涵：

第一是融合，即有效推进公益性生态环境治理与关联产业开发项目的融合，肥瘦搭配。

第二是一体化，即一个市场主体统筹实施，将生态环境治理作为整体项目的投入要素一体化推进，建设运维一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化。

第三是反哺，在项目边界范围内力争实现项目整体收益与成本平衡，减少政府资金投资或付费。

三、 EOD模式与其他开发模式的关系

相比较BOT（build-operate-transfer，建设—经营—转让，即支付特许经营权模式）、ABO（authorize-build-operate，授权-建设-经营，即授权经营模式）、EPC（Engineering Procurement Construction，工程总承包）、PPP（Public-Private-Partnership，政府与社会资本合作开发模式）、IOD（Industry/Innovation Oriented Development，产业和创新导向开发模式）、REITs（Real Estate Investment Trust，不动产投资信托基金）、IOS（Integrate- Operate- Share，资源整合-统一运营-利益共享整村改组经营模式）等开发模式，EOD模式并不是一种独立的开发模式，而是开发模式设计的一种价值导向，可以是传统开发模式的单一或综合运用，其核心要义是实现融合发展，也就是把城市的发展和人们的发展始终作为规划、建设与管理的“出发点”和“落脚点”，更重要的是把现在的发展与未来的发展融为一体，使得“生态”真正有效地落到实处，践行“绿水青山就是金山银山”的理念，落实“将绿水青山变成金山银山”的部署。既要用好融资手段，更要克服其弊端和风险。

另外，需要注意的是ABO（authorize-build-operate，授权-建设-经营，即授权经营模式）因涉嫌违规，一般不提倡使用。根据《财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》（财金函〔2021〕40号）内容， “由于PPP监管趋严等原因，部分地方开始采用“授权-建设-运营”（ABO）、“融资+工程总承包”（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患。”故，所以，运用直接行政授权的ABO模式，存在地方政府隐性债务风险；建议采用其他合规方式选择合适的企业。

四、 EOD模式的项目实践

第一批：36个试点项目

2020年9月16日，生态环境部办公厅、发展改革委办公厅、国家开发银行办公厅（以下简称“三部门”）联合发布环办科财函〔2020〕489号《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，首次征集生态环境导向的开发模式（Ecology-Oriented Development，简称EOD模式）备选项目。2021年4月27日，三部门作出环办科财函〔2021〕201号《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》，同意天津市静海区生态修复治理与健康产业城市主动健康综合体项目等36个项目开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点工作，期限为2021-2023年。

第二批：58个试点项目

2021年10月13日，三部门联合发布环办科财函〔2021〕468号《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》。2022年4月26日，三部门作出环办科财函〔2022〕172号《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》，同意河北省潮河流域（滦平段）生态治理与乡村振兴产业融合发展项目等58个项目开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点工作，期限为2022-2024年。

这里的3年期限是生态环境部和发改委对EOD试点项目一体化程度、反哺机制落实等项目设计方面的调查评价期限，生态环境治理项目本身则通常需要15年以上。

五、 EOD模式相关政策文件

2016年开始，国家就开始积极探索生态环境治理项目与经营开发项目组合开发模式，创新环境治理模式。2016年11月，国务院发布《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》（国发〔2016〕65号）：探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式。

2018年6月，《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》：创新环境治理模式；

2018年8月，《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86号）：首次提出探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式，在此之后，相关政策密集出台；

2019年1月，《生态环境部 全国工商联关于支持服务民营企业绿色发展的意见》（环综合〔2019〕6号）：探索生态环境导向的城市开发（EOD）模式；

2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》：创新环境治理模式，对工业污染地块鼓励采用“环境修复+开发建设模式”；

2020年5月，《关于营造更好发展环境 支持民营节能环保企业健康发展的实施意见》（发改环资〔2020〕790号）：推进商业模式创新，积极支持民营企业开展环境综合治理托管服务，参与生态环境导向开发模式创新；

2020年9月，《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）：向各地征集生态环境导向的开发模式备选项目；

2020年9月，《关于扩大战略性新兴产业投资 培育壮大新增长点增长极的指导意见》（发改高技〔2020〕1409号）：探索开展生态环境导向的开发（EOD)模式等环境治理模式创新；

2021年4月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》：拓展生态产品价值实现模式：鼓励将生态环境保护修复与生态产品经营开发权益挂钩；

2021年4月，《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD)模式试点的通知》（环办科财函〔2021〕201号）：确定36个项目开展EOD模式试点；

2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》：探索多样化补偿方式，推进生态环境导向的开发模式项目试点；

2021年10月，《国务院办公厅印发关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）：提出社会资本可采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；

2021年10月，《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2021〕468号）：向各地征集第二批生态环境导向的开发模式备选项目；

2021年10月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）：提出社会资本可采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；

2022年3月8日，生态环境部办公厅发布关于印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》的通知（环办科财〔2022〕6号），要求地方加强EOD项目入库储备；

2022年4月26日，《关于同意开展第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》（环办科财函〔2022〕172号）：确定第二批58个EOD试点项目。

综上可见，EOD模式的形成也经历了一个初步探索和正在逐步完善的过程，两批试点共计94个项目都在进行中，其实施过程和结果的反馈也将使得生态环境导向的开发（EOD）模式日趋完善和成熟。

六、 EOD模式关联产业识别

EOD模式的主要识别原则有：契合当地社会经济发展实际、生态环境关联度高、项目收益能力强。

EOD模式的常见类型为：生态农业、旅游、康养等生态产业开发项目；数字经济、洁净医药、电子元器件等环境敏感型产业集聚区开发项目；“光伏＋”、生物质能利用等清洁能源项目。

根据生态环境部公布的第一批、第二批试点名单，统计目前已入库的项目，其关联的产业门类丰富，主要包括以下类型，涉及一、二、三产多门类，可包括园区开发、城市开发等综合开发项目。

图：生态环境部一、二批EOD项目关联产业方向统计（单位：个）

七、 哪些领域EOD项目支持入库

根据刚刚发布的环办科财〔2022〕6号《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，今后该领域项目入库备案管理，不再实行之前的试点项目制度。根据文件精神，入库项目应属于以下领域：

结语：EOD模式是一种环境治理的创新发展模式，当前相关法律法规的陆续出台，使得EOD项目可以在合法合规性的基础上落地和有益发展。随着国家队EOD模式相关支持政策的明确，EOD模式将会成为实现环境治理、乡村振兴的重要模式；并在新的发展理念、新的生态文明建设、高质量发展方面为环保产业的发展提供新动力。深刻实践习近平总书记2005年提出的关于经济发展与环境保护双赢理念，贯彻绿水青山就是金山银山的核心理念。在EOD项目这一创新发展的实施过程中，通过对项目法律风险识别、评估、控制，律师也将积极参与并进行有益的探索与研究。

参考文献：

1.http://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/sthjbwj/201808/t20180831_457389.htm，生态环境部《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86号）

2.http://www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5397748.htm，生态环境部 全国工商联《关于支持服务民营企业绿色发展的意见》（环综合〔2019〕6号）

3.https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202009/t20200925_1239582_ext.html，国家发改委、科技部、工信部、财政部四部门《关于扩大战略性新兴产业投资 培育壮大新增长点增长极的指导意见》（发改高技〔2020〕1409号）

4.http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/202009/t20200923_800005.html，生态部办公厅、发改委办公厅、国开行办公厅《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函〔2020〕489号）

5.国研经济研究院课题组，中信国安城市课题组，EOD生态引领发展模式研究[M]. 中信出版集团, ISBN978-7-5086-9784-0

6. 东滩智库,EOD火出圈，一文读懂什么是EOD? https://baijiahao.baidu.com/s?id=1737392524708613117&wfr=spider&for=pc

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9. 逯元堂,赵云皓,辛璐,卢静,徐志杰.生态环境导向的开发(EOD)模式实施要义与实践探析[J].环境保护,2021,49(14):30-33.

10. 冯启源,樊林,界面新闻:EOD模式的内涵及实施路径解析, https://baijiahao.baidu.com/s?id=1693204852880256108&wfr=spider&for=pc